Em 21 de maio de 2026, a Corte Internacional de Justiça proferiu parecer consultivo sobre a seguinte questão: “o direito de greve dos trabalhadores e de suas organizações é protegido pela Convenção sobre Liberdade Sindical e Proteção do Direito de Sindicalização de 1948 (Convenção n.º 87)?”. A questão versa sobre uma das convenções fundamentais da OIT e inscreve-se em uma controvérsia institucional de longa data acerca da proteção do direito de greve pela Convenção. Em suma, trata-se de um exercício de interpretação “única e combinada” de tratado, conduzido mediante recurso conjunto aos artigos 31 e 32 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (CVDT) – reconhecidos como expressão do direito internacional costumeiro. Sob esse aspecto, o parecer apresenta-se, à primeira vista, como uma manifestação de ortodoxia metodológica, orientada pelos cânones clássicos da interpretação dos tratados. Ao final desse percurso, a Corte concluiu que o direito de greve constitui uma das manifestações da liberdade sindical protegidas pela Convenção.

Este ensaio, contudo, propõe uma análise crítica de três opções hermenêuticas heterodoxas adotadas pela Corte que se afastam parcialmente do paradigma ortodoxo. A primeira refere-se à aplicação do caput do artigo 31 da CVDT, em particular à amplitude atribuída à noção de “sentido ordinário” dos termos convencionais e ao emprego do princípio do effet utile na determinação do objeto e propósito da Convenção; a segunda, ao tratamento assimétrico conferido à prática subsequente nos contextos dos artigos 31(3)(b) e 32 da CVDT; e a terceira, à utilização da interpretação sistêmica prevista no artigo 31(3)(c) como elemento decisivo, e não meramente ancilar, da construção interpretativa. Sustenta-se que a combinação dessas três escolhas permitiu à Corte identificar um consenso interpretativo cuja existência não decorre de maneira evidente dos materiais por ela própria examinados, especialmente diante da ausência de acordo ulterior entre as partes, das dificuldades inerentes à mobilização de “outras regras relevantes” no processo interpretativo sistêmico e do caráter inconclusivo dos trabalhos preparatórios.

1. Entre o “sentido ordinário” e o “effet utile”

Não surpreende que a Corte tenha iniciado sua análise pelo caput do artigo 31 da CVDT e pelos elementos hermenêuticos nele consagrados. No plano textual, o parecer identificou como disposições centrais os artigos 2, 3(1) e 10 da Convenção n.º 87, que asseguram o direito de constituição de organizações de trabalhadores e empregadores, reconhecem a essas entidades o direito de formular suas “atividades” e “programas” e as definem como instrumentos destinados à promoção e defesa de interesses profissionais. Como a Convenção não atribui significado específico aos termos “atividades” e “programas”, a Corte recorreu ao seu sentido ordinário, entendendo-os, respectivamente, como ações voltadas à consecução de objetivos e conjuntos planejados de ações orientadas a determinados resultados. A partir dessas definições, a Corte concluiu que ambas as expressões possuem amplitude suficiente para abranger a greve como “atividade” protegida pela liberdade sindical.

A interpretação textual proposta pela Corte possui notável amplitude semântica ao pressupor que os termos “atividades” e “programas” transcendem a mera gestão interna dos sindicatos e abrangem formas de ação externas. Trata-se de uma conclusão plausível, sobretudo porque a Convenção não estabelece definições especiais dessas expressões. Contudo, a solução parece tensionar a própria neutralidade da noção de “sentido ordinário”, cuja indeterminação foi destacada por Hosseinejad. Afinal, a ausência de uma definição convencional específica não conduz necessariamente a um significado ordinário único, nem impede que diferentes comunidades interpretativas atribuam sentidos distintos a um mesmo termo. A própria controvérsia que há décadas divide Estados, empregadores e trabalhadores na OIT acerca da proteção do direito de greve pela Convenção pode ser lida como uma disputa sobre o significado “ordinário” da expressão “liberdade sindical”. É persuasiva a observação de Slocum e Wong de que o artigo 31 da CVDT exige a identificação de um “sentido comunicativo”, isto é, do significado que um intérprete razoavelmente situado no contexto de enunciação atribuiria aos termos empregados. Sob essa perspectiva, a conclusão da Corte parece refletir menos a revelação de um significado textual preexistente do que a escolha entre interpretações concorrentes, que as partes poderiam razoavelmente ter pretendido comunicar por meio da Convenção. Surpreendentemente, o parecer não sustenta esse alinhamento na natureza do tratado interpretado.

Um segundo aspecto heterodoxo da aplicação do caput do artigo 31 pela Corte diz respeito à articulação entre o objeto e propósito da Convenção e o princípio do effet utile. Ao definir o objeto do tratado, a Corte atribuiu especial relevância ao seu preâmbulo e ao contexto institucional e normativo da OIT, notadamente à Constituição da Organização e à Declaração da Filadélfia. Com base nesses instrumentos, identificou como objeto e propósito da Convenção a garantia efetiva da liberdade sindical como instrumento de melhoria das condições de trabalho e de promoção do progresso social, concluindo que a plena realização dessa finalidade pressupõe, entre outros fatores, o reconhecimento do direito de greve. A dificuldade desse raciocínio reside no fato de que o effet utile parece desempenhar, nesse contexto, uma função que transcende a mera preservação da eficácia da Convenção — papel tradicionalmente reconhecido pela jurisprudência da própria Corte (ver aqui e aqui) — para operar como critério de ampliação do conteúdo dos direitos nela previstos. Esta objeção foi formulada pelo juiz Abraham em sua opinião dissidente. Embora reconheça a ampla aceitação da interpretação orientada pela eficácia, Abraham ressalta que assegurar o “efeito útil” de uma disposição não se confunde com lhe conferir o seu “efeito máximo”. Nessa perspectiva, o não reconhecimento do direito de greve não privaria a liberdade sindical de eficácia normativa, uma vez que esta constitui garantia mais ampla, cuja relevância institucional subsiste inclusive em setores econômicos nos quais a greve é restringida ou proibida. A questão central, portanto, não é saber se o direito de greve fortalece a realização dos objetivos da Convenção – questão cuja resposta é auto evidente – mas se essa constatação basta para demonstrar que ele integra o conteúdo normativo originalmente protegido pelo tratado. Mais uma vez, a solução adotada pela Corte parece refletir uma escolha interpretativa legítima, mas não inevitável.

2. Prática subsequente, sem acordo. Meios suplementares, mas decisivos.

O tratamento conferido pela Corte à prática subsequente também apresenta aspectos singulares. O parecer examina esse elemento sob duas funções distintas: como evidência de um acordo interpretativo das partes, nos termos do artigo 31(3)(b) da CVDT, e como meio suplementar de interpretação, nos termos do artigo 32 (que prescinde de um acordo entre todas as partes). No primeiro plano, a Corte, amparando-se em sua jurisprudência e nas conclusões da Comissão de Direito Internacional sobre acordos e prática subsequentes, enfatizou que a prática relevante para os fins do artigo 31(3)(b) deve revelar um entendimento comum entre as partes – um “acordo”. No caso concreto da Convenção n.º 87,  a Corte reconheceu expressamente que a prática subsequente de autoria das partes “não pode ser considerada evidência objetiva de uma intenção comum” quanto à proteção ao direito de greve, o que inviabiliza sua qualificação como acordo interpretativo. Para chegar a essa conclusão, a opinião examinou as reações dos Estados aos pronunciamentos dos órgãos de supervisão da OIT, bem como o tratamento do direito de greve em constituições, legislações e decisões judiciais nacionais. Embora tenha identificado uma maioria significativa de Estados favoráveis à interpretação segundo a qual a Convenção protege o direito de greve, a Corte constatou igualmente a persistência de oposição expressa por diversos Estados,  fato incompatível com a demonstração do entendimento comum exigido pelo artigo 31(3)(b).

Diante da constatação da ausência de acordo, a Corte adotou uma postura metodologicamente correta ao não inferir da prática um consenso inexistente. Com isso, preservou a integridade do conceito de “acordo interpretativo”, evitando sua diluição em uma maioria insuficiente para satisfazer os requisitos do artigo 31(3)(b). Justamente por essa razão, contudo, causa estranheza que, ao concluir o exercício interpretativo sob o artigo 31, a Corte tenha afirmado inexistir qualquer ambiguidade ou resultado manifestamente desarrazoado, relegando os meios suplementares à mera confirmação da interpretação já alcançada. Afinal, se a análise conduzida à luz do caput do artigo 31 apontava apenas para uma suposta inclusão do direito de greve no âmbito da liberdade sindical, enquanto a investigação da prática subsequente sob o artigo 31(3)(b) revelou a inexistência de entendimento comum entre as partes acerca dessa questão, como seria possível afirmar que o resultado interpretativo se apresentava desprovido de ambiguidade? Nesse ponto, a Corte parece ter incorrido em uma certa contradição em termos.

O ponto mais controvertido do parecer emerge justamente quando a Corte recorre à prática subsequente como meio suplementar de interpretação nos termos do artigo 32 da CVDT. Embora tenha afirmado que o artigo 31 já conduzia a um resultado interpretativo inequívoco, o parecer atribuiu aos meios suplementares uma função confirmatória. Assim, se para os fins do artigo 31(3)(b) a prática subsequente fora considerada insuficiente para demonstrar um acordo entre as partes, sob o artigo 32 a Corte destacou que uma expressiva maioria dos Estados-partes passou a endossar a interpretação dos órgãos de supervisão da OIT segundo a qual a Convenção n.º 87 protege o direito de greve. Nesse contexto, conferiu especial relevo à declaração de 2015 do Grupo Governamental do Conselho de Administração da OIT, que reconheceu a greve como dimensão da liberdade sindical. Embora insuficiente para demonstrar consenso, essa prática majoritária foi mobilizada como elemento decisivo do resultado final obtido pela interpretação da Corte.

Surge aqui um paradoxo relevante: a mesma prática estatal que não pôde ser elevada a “acordo interpretativo” nos termos do artigo 31(3)(b), precisamente por não revelar um entendimento comum entre as partes, reaparece sob o artigo 32 como elemento suplementar de confirmação interpretativa. Além da já mencionada fragilidade da premissa segundo a qual a interpretação sob o artigo 31 teria produzido um resultado suficientemente claro para relegar os meios suplementares a uma função meramente confirmatória, subsiste uma tensão que o parecer não enfrenta de modo satisfatório. Se a prática subsequente foi considerada insuficiente para evidenciar o entendimento comum exigido pelo artigo 31(3)(b), por que razão ela adquiriria força suficiente para corroborar a interpretação adotada pela Corte sob o artigo 32? Não haveria, nesse movimento, uma reintrodução indireta da lógica majoritária que o próprio tratamento da prática subsequente sob o artigo 31 procurou evitar, com o consequente enfraquecimento da distinção entre os dois dispositivos? O parecer não oferece resposta convincente a essa dificuldade nem esclarece o critério pelo qual concluiu que o resultado alcançado sob o artigo 31 estava livre da ambiguidade necessária para justificar um recurso aos meios suplementares para fins de dissipar incertezas. Em última análise, a Corte parece utilizar uma prática incapaz de produzir um acordo interpretativo para reforçar a autoridade de uma interpretação cuja pretensa clareza constitui precisamente o ponto em disputa.

3. Integração sistêmica, mais uma vez

Um último aspecto heterodoxo do parecer reside na aplicação do artigo 31(3)(c) da CVDT, que determina a consideração de quaisquer regras relevantes de direito internacional aplicáveis entre as partes. Diferentemente do que ocorrera com a prática subsequente, a Corte identificou nesse dispositivo um elemento capaz de sustentar a interpretação segundo a qual a Convenção n.º 87 protege o direito de greve. O primeiro passo consistiu em esclarecer o alcance da expressão “regras aplicáveis entre as partes”. Rejeitando uma leitura estritamente formalista do dispositivo, a Corte afirmou que uma regra pode ser relevante para os fins do artigo 31(3)(c) mesmo quando não vincula todos os Estados-partes do tratado interpretado, desde que reflita uma “compreensão comum” suficientemente difundida entre eles. A formulação, contudo, deixa incerto qual conteúdo normativo remanesce na exigência de aplicabilidade “entre as partes” se normas não vinculantes para todos os Estados envolvidos ainda podem ser mobilizadas como elementos de interpretação sistêmica. Ainda assim, com base nessa premissa, a Corte voltou-se aos Pactos Internacionais de Direitos Humanos de 1966. Se o PIDESC consagra expressamente o direito de greve em seu artigo 8(1)(d), o PIDCP assegura a liberdade de associação em seu artigo 22, dispositivo que o Comitê de Direitos Humanos interpreta há décadas como abrangendo a proteção da greve. Para a Corte, a convergência entre esses instrumentos e suas práticas interpretativas reforça a compreensão de que a greve constitui uma manifestação da liberdade sindical, tornando plausível sua inclusão no âmbito da Convenção n.º 87.

O raciocínio da Corte suscita dificuldades em dois planos distintos. A primeira diz respeito à própria mobilização dos Pactos de 1966 sob o artigo 31(3)(c). Ao considerar o elevado grau de sobreposição entre os Estados-partes da Convenção n.º 87 e dos Pactos, a existência de uma suposta “compreensão comum” como limiar suficiente para considerá-los como “regras relevantes”, a Corte flexibiliza significativamente a exigência de que as regras consideradas sejam “aplicáveis entre as partes”. Com isso, enfraquece a centralidade do consentimento e admite que tratados não vinculantes para todos os Estados envolvidos exerçam influência decisiva sobre a interpretação de outro instrumento convencional. A dificuldade é tanto mais relevante quanto a interpretação sistêmica do artigo 31(3)(c) parece ter sido o elemento decisivo para a conclusão de que não subsistiam ambiguidades interpretativas.  A segunda dificuldade é de natureza histórico-sistemática. Ainda que se admita a relevância dos Pactos para fins interpretativos, a circunstância de o PIDESC ter consagrado expressamente o direito de greve apenas em 1966 pode sugerir que a Convenção n.º 87, adotada dezoito anos antes, não o havia positivado de forma inequívoca. Afinal, a incorporação posterior de um direito em instrumento distinto frequentemente reflete um desenvolvimento normativo ainda não cristalizado no tratado anterior. Sob essa perspectiva, não é evidente por que a referência aos Pactos deveria reforçar – e não problematizar – a conclusão de que a Convenção n.º 87 já continha, desde sua origem, uma proteção ao direito de greve.

Os perigos e possibilidades da interpretação sistêmica já foram debatidos exaustivamente (ver aqui, aqui e aqui). Embora a Corte já tenha reconhecido o caráter costumeiro do artigo 31(3)(c) e destacado sua função de promover a integração sistêmica e a coerência do direito internacional, o modo como o dispositivo foi mobilizado neste parecer suscita dificuldades. Não apenas a Corte se apoiou em normas às quais nem todos os Estados-partes da Convenção n.º 87 se encontram vinculados, como parece ter atribuído a essas normas um peso interpretativo decisivo. Nos termos do artigo 31(3)(c), as regras relevantes devem ser “tomadas em consideração” em conjunto com os demais elementos interpretativos; sua função não é suprir incertezas deixadas pelo restante do processo hermenêutico. No presente caso, contudo, há fortes indícios de que foi precisamente a interpretação sistêmica fundada nos Pactos de 1966 que permitiu à Corte concluir pela inexistência de ambiguidades quanto ao alcance da Convenção, apesar da ausência de acordo subsequente entre as partes. Se assim foi, o artigo 31(3)(c) deixou de operar como elemento contextual de integração para assumir uma função que se aproxima da resolução de ambiguidades — função que a própria Corte afirmara não estar em causa e que é tradicionalmente operada pelos meios suplementares.

4. Conclusão

A opinião consultiva da Corte Internacional de Justiça sobre o direito de greve reafirma a centralidade dos artigos 31 e 32 da Convenção de Viena como estrutura normativa da interpretação dos tratados, mas suscita dúvidas relevantes quanto ao peso atribuído a determinados elementos hermenêuticos e à forma como eles foram articulados entre si. Embora formalmente ancorado nos artigos 31 e 32 da Convenção de Viena, o parecer revela escolhas metodológicas que se afastam de uma aplicação tradicional desses dispositivos. Destacam-se, nesse sentido, a concepção expansiva do “sentido ordinário” dos termos convencionais, a utilização do effet utile como vetor de ampliação do objeto e propósito do tratado, a mobilização da prática subsequente como elemento simultaneamente incapaz de demonstrar um acordo interpretativo e apto a confirmar a interpretação adotada pela Corte e, por fim, o papel decisivo atribuído à interpretação sistêmica na consolidação de um resultado considerado inequívoco. Particularmente significativa é a circunstância de que uma prática insuficiente para evidenciar um entendimento comum entre as partes tenha reaparecido como elemento confirmatório de uma interpretação reputada livre de ambiguidades, ao passo que normas externas à Convenção desempenharam função central na estabilização desse resultado. Não se trata de uma ruptura com a Convenção de Viena, mas de uma utilização de seus instrumentos interpretativos cuja intensidade, articulação e consequências permanecem legitimamente abertas ao debate. Em última análise, o interesse do parecer talvez resida menos na conclusão alcançada acerca do direito de greve do que na demonstração de como escolhas metodológicas realizadas no interior dos próprios cânones da Convenção de Viena podem produzir um grau de certeza interpretativa maior ou menor, mesmo diante de evidências interpretativas fragmentárias ou inconclusivas.

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