A cada nova operação de grande escala, como a Operação Contenção realizada em outubro de 2025 e considerada a mais letal até o momento, uma parte expressiva da sociedade é levada a concluir que o Rio de Janeiro estaria imerso em uma espécie de guerra doméstica. Não é coincidência que 87% dos habitantes do Rio afirmem viver em uma situação de guerra. Há, de fato, uma certa lógica nessa leitura. Quem acompanhou a última operação chocou-se com as cenas de brutalidade e intensidade dos confrontos. Dezenas de mortos, armamento pesado em circulação e trocas de tiros prolongadas em áreas densamente povoadas. Nada disso se assemelha ao que usualmente se espera de uma questão de segurança pública, mesmo até as de confrontos mais intensos. Não surpreende, portanto, que muitos tenham associado esse cenário a um cenário de guerra ou de conflito armado interno, como se observa em outras regiões do mundo.
Nós discordamos dessa associação, não só porque ela é errônea, mas também porque tem consequências jurídicas e sociais sérias[1]. Enquadrar uma situação de violência urbana como “guerra” influencia diretamente a percepção social da criminalidade, favorecendo a aceitação de medidas punitivas extremas e a naturalização da violência estatal. É preciso entender quais implicações estão envolvidas quando se afirma, ou mesmo se insinua, que o Rio de Janeiro vive um cenário de “guerra”.
Quando falamos em guerra – ou então, “conflito armado” –, não estamos diante de termos empregados em sentido ordinário. Trata-se de uma categoria jurídica cuidadosamente construída pelo Direito Internacional Humanitário, conhecido também como Direito da Guerra ou Direito Internacional dos Conflitos Armados. Essa categoria possui critérios objetivos – e deliberadamente restritivos – para determinar quando uma situação ultrapassa o limiar da violência esporádica e passa a ser regulada por normas diferentes, exclusivas e próprias de um cenário de beligerância. Inclusive, o abandono progressivo do termo “guerra” em favor de “conflito armado” foi fruto de um esforço significativo da comunidade jurídica internacional, que buscou afastar formulações vagas ou politicamente carregadas em favor de um conceito mais técnico e operacionalmente claro. Ainda em categorias, no âmbito do DIH se tem a distinção entre os Conflitos Armados Internacionais (CAI) – caracterizados por hostilidades entre Estados –, e os Conflitos Armados Não Internacionais (CANI), que envolvem confrontos armados no interior de um Estado entre forças governamentais e grupos armados organizados, ou entre tais grupos.
Essas categorias de classificação não são meramente descritivas, pois acionam a incidência de um conjunto de normas extraordinárias, cujas consequências práticas serão examinadas mais adiante. Justamente por isso, nem toda situação de violência, por mais chocante ou persistente que seja, pode ser qualificada como conflito armado. Campanhas estatais intensivas de segurança interna, como operações voltadas ao controle de fronteiras, ao combate ao terrorismo ou à repressão de insurgências incipientes, ainda que envolvam as forças armadas e resultem em elevado número de vítimas, não se tornam automaticamente passíveis de regulação pelo DIH. Para tanto, é necessário que a situação atinja um patamar de intensidade e organização que justifique a aplicação de um conjunto de normas pensadas para disciplinar hostilidades sistemáticas entre partes armadas estruturadas.
O que ocorre no Rio de Janeiro é grave, persistente e multifatorial, mas não corresponde ao que o Direito Internacional caracteriza como conflito armado de caráter interno. A violência urbana carioca é resultado de uma combinação particular de fatores: mercados ilícitos altamente lucrativos, falhas históricas na presença do Estado, desigualdades estruturais, disputas territoriais fragmentadas, corrupção generalizada, inércia política, discursos populistas, a convivência de grupos criminosos que competem entre si e, principalmente, falta de supervisão independente da polícia e outras autoridades responsáveis pela segurança pública. No entanto, não basta haver algum grau de violência, uma organização criminosa e um Estado que a enfrente para que isso configure um conflito armado.
Quando o Direito Internacional se refere a “conflito armado”, não se está descrevendo qualquer ambiente de violência intensa ou criminalidade organizada, mas sim um quadro muito específico. Para que essa classificação exista, ao menos no caso dos conflitos armados não internacionais, dois critérios mínimos precisam estar conjuntamente presentes. Primeiro, a violência deve atingir um nível de intensidade contínua e sistemática, comparável ao de operações militares regulares e não a confrontos episódicos ou variações cíclicas da violência urbana. Segundo, os grupos armados devem possuir um grau de organização interna sobrevalente, tendo cadeia de comando definida, regras disciplinadoras, logística minimamente estável, capacidade de planejar e conduzir operações armadas coordenadas e, sobretudo, de atuar e negociar como um ator único em prol de uma agenda política de contestação do poder estatal. Só há conflito armado quando há beligerância organizada.
Considerando esses critérios, não é possível classificar o que se vê no Rio de Janeiro como conflito armado. A intensidade da violência no Rio é episódica e voltada a picos pontuais, não a uma hostilidade contínua e articulada. As facções atuam como redes econômicas fragmentadas, movidas por lucro e por controle local, não por um projeto político que aspire a disputar a soberania do Estado. Não existe um comando unificado capaz de planejar, coordenar e sustentar operações de contestação de longo prazo, tampouco há capacidade formal de negociar ou assumir compromissos como fariam atores beligerantes. O Estado, embora falho, mantém instituições e mecanismos de resposta que foram instituídos e atuam de formas muito díspares às instituições e aos sistemas de defesa.
Ainda, assumir que o cenário do Rio de Janeiro é um conflito armado implicaria a mudança completa da natureza das operações, impactando toda a população fluminense. A atuação estatal deixaria de se orientar pelo paradigma do policiamento e passaria a ser regida pela lógica da condução das hostilidades, na qual o uso de força letal contra os grupos armados seria legalmente admitido de forma muito mais ampla. Os integrantes dessas organizações criminosas seriam enquadrados como combatentes ou participantes diretos das hostilidades, tornando lícita sua eliminação, independentemente da demonstração de ameaça imediata ou de tentativa prévia de captura. A morte de civis poderia ser admitida como efeito colateral decorrente da necessidade militar, se entendida como proporcional aos objetivos da operação, não incorrendo em investigações para responsabilizar os responsáveis pelo homicídio. Esse quadro de atuação do Estado não se coaduna com uma sociedade plural e democrática como a brasileira, fundada na centralidade dos direitos fundamentais e na limitação do poder estatal.
O perigo de desvirtuar uma situação de segurança pública para um patamar de “guerra” é o de admitir a aplicação de um conjunto de normas excepcionais onde muita coisa passa a ser justificável em nome da eficácia ou da necessidade. Usar um regime jurídico elaborado para pautar a condução de guerras para a repressão de organizações criminosas significa desvirtuar o caráter democrático do Estado, substituindo a lógica da proteção de direitos por uma racionalidade de eliminação do inimigo que corrói os fundamentos que distinguem a atuação legítima do poder público da violência arbitrária.
Ainda que se pudesse argumentar que, uma vez esvaziado de centralidade jurídica, o termo “guerra” poderia ser empregado em sentido meramente político e/ou retórico, na ideia de uma política mais dura de repressão do crime organizado (ex.: guerras às drogas), logo poderia ser aplicado ao Rio de Janeiro, essa não parece ser a forma como ele tem sido mobilizado no debate público brasileiro. Quando militares e políticos usam essa metáfora, estão em geral se referindo a noções de excepcionalidade, enfrentamento existencial e ampliação dos poderes coercitivos.
Não há nenhum ganho em transformar a questão da violência urbana e do combate a grupos criminosos no Rio de Janeiro, ou de qualquer lugar do Brasil, em uma questão militar. Esse movimento só iria enfraquecer os mecanismos de controle civil que historicamente estruturam a atuação estatal nesse domínio, como também implicaria a intensificação do deslocamento de competências e prerrogativas em favor das Forças Armadas, em detrimento das instâncias civis responsáveis pela segurança pública. Nenhuma situação de segurança pública deveria ser escalada a um nível de “guerra”. O enfrentamento exitoso da violência no Rio de Janeiro passa por estratégias mais amplas de caráter socioeconômico e não militarista-punitivo que a elevação do problema a um patamar de conflito armado traria.
[1] A reflexão ora apresentada resulta de iniciativas e debates acumulados ao longo de vários anos no âmbito da UFRGS IHL Clinic, que vem reiteradamente rejeitando a aplicação do Direito Internacional Humanitário ao caso do Rio de Janeiro.
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