Entre 2013 e 2024, o Brasil vivenciou uma escalada dramática de desastres associados a eventos climáticos extremos. Foram mais de 55 mil decretos de emergência ou calamidade pública, afetando 95% dos municípios do país. Os dados da Confederação Nacional de Municípios mostram que, mesmo excluindo as situações decorrentes da pandemia de Covid-19, houve um aumento de 64% nas decretações de anormalidade por desastres climáticos. As secas prolongadas no Nordeste e os eventos extremos de chuva no Sul e Sudeste permitem vislumbrar a complexidade dos impactos causados pelas mudanças climáticas no Brasil.

No período dos doze anos analisados pelo estudo, mais de 473 milhões de pessoas foram afetadas por desastres. O número, que corresponde a mais do que o dobro da população brasileira, revela que algumas pessoas foram afetadas mais de uma vez por desastres climáticos nesse período. Em termos materiais e financeiros, os desastres causaram prejuízos estimados de R$ 732,2 bilhões, em diversos setores da economia. Em relação à moradia, por exemplo, outro estudo da Confederação Nacional de Municípios mostra que mais de 2,2 milhões de unidades habitacionais foram danificadas ou destruídas, gerando um prejuízo financeiro estimado de mais R$ 26 bilhões. 

O cenário futuro parece pouco promissor diante das evidências científicas de aquecimento global em níveis progressivamente mais elevados e irreversíveis. Um relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas aponta que “com cada aumento no aquecimento, os impactos e riscos das mudanças climáticas se tornarão cada vez mais complexos e difíceis de gerenciar”.

Crise climática e direitos humanos

Mais do que um fenômeno ambiental, a crise climática é uma emergência de direitos humanos. Na esteira do reconhecimento, pela Opinião Consultiva nº 23/17 da Corte Interamericana de Direitos Humanos, de que os danos ambientais podem afetar todos os direitos humanos, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) adotou a Resolução nº 3/2021 sobre a extensão das obrigações de direitos humanos em matéria de emergência climática. 

O documento enfatiza que os Estados não apenas podem, mas devem agir para, entre outros aspectos, desenvolver e implementar planos climáticos com metas transparentes e participação pública efetiva; mobilizar o máximo de recursos financeiros disponíveis, inclusive junto a instituições financeiras multilaterais, para garantir ações de mitigação e adaptação ao clima; adotar marcos normativos e políticas públicas com enfoque em direitos humanos para que nenhuma medida de combate à crise climática produza novas violações; e proteger e reparar as pessoas afetadas, inclusive com mecanismos efetivos de responsabilização e compensação, reconhecendo a restauração ambiental como forma de restituição integral. 

Esse quadro de obrigações internacionais reforça que as medidas de mitigação e adaptação correspondem a imperativo jurídico, de modo que a inércia estatal diante dos riscos climáticos é também uma forma de violação de direitos. Em um cenário de certeza do aumento dos desastres causados por mudanças climáticas, os Estados devem agir para a prevenção dos desastres, mudando o foco da gestão de desastres para a gestão de riscos, como propõe o Escritório das Nações Unidas para a Redução do Risco de Desastres (UNDRR).

Estratégias de prevenção e redução do risco de desastres

O Marco de Sendai para a Redução do Risco de Desastres é o principal instrumento global para orientar políticas de prevenção e estruturar a gestão de riscos de desastres. O documento integra a arquitetura internacional de instrumentos em matéria de desenvolvimento sustentável, dialogando com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, o Acordo de Paris e a Nova Agenda Urbana.

Elaborado no âmbito da Terceira Conferência Mundial sobre a Redução do Risco de Desastres, o Marco de Sendai foi aprovado pela Resolução 69/283 da Assembleia Geral das Nações Unidas e estabelece sete objetivos globais a serem alcançados até 2030 em matéria de desastres: [a] redução da mortalidade; [b] redução do número de pessoas afetadas; [c] redução das perdas econômica; [d] redução dos danos a infraestruturas críticas e das interrupções de serviços básicos; [e] aumento do número de países com estratégias de redução de risco de desastres; [f] apoio à cooperação internacional com países em desenvolvimento; e [g] aumento da disponibilidade de sistemas de alerta e informação.

O Marco de Sendai evidencia que a redução de riscos de desastres não pode ser apenas uma intenção política, mas precisa contar com medidas que tenham capacidade concreta de transformar risco em resiliência. É evidente que a redução do risco de desastres exige investimentos sistemáticos e contínuos que envolvem o setor público, o mercado privado e fundos internacionais.

Financiamento da redução de risco de desastres

O estabelecimento de medidas para reduzir os riscos de desastres depende da mobilização de elevados volumes de recursos financeiros. Um dos quatro eixos prioritários do Marco de Sendai reconhece que “investimentos públicos e privados na prevenção e redução de riscos de desastres […] são essenciais para aumentar a resiliência”. Entre as medidas estipuladas pelo documento, estão a alocação de recursos financeiros em todos os níveis de governo para desenvolver políticas e planos de gestão de risco; a promoção de mecanismos de seguro e gerenciamento de riscos financeiros para investimentos públicos e privados, a fim de reduzir o impacto financeiro dos desastres; a mobilização de instrumentos financeiros inclusive por meio de parcerias público-privadas; e o fomento à inovação tecnológica e à pesquisa aplicada à prevenção de desastres.

No âmbito do sistema interamericano de direitos humanos, a Resolução nº 3/2021 da CIDH estabelece que os Estados devem empreender uma busca ativa de recursos para a formulação e a implementação de políticas públicas em matéria climática. Desse modo, as obrigações dos Estados incluem o dever de mobilizar o máximo de recursos disponíveis, tanto próprios quanto oriundos de fundos multilaterais, mecanismos privados e canais de cooperação internacional, para viabilizar ações de mitigação, adaptação e, sobretudo, redução do risco de desastres.

Entretanto, a disponibilidade de recursos para o financiamento da redução do risco de desastres permanece sendo um desafio: enquanto os prejuízos causados por desastres seguem crescendo, os recursos mobilizados para preveni-los estão muito aquém do necessário. Estimativas do Guia sobre Finanças em Adaptação e Resiliência, elaborado pelo UNDRR em parceria com atores do setor privado, mostram que menos de 10% do financiamento climático global é direcionado à adaptação e apenas 2% dos recursos têm origem no setor privado. Os dados mostram também que a lacuna de financiamento (finance gap) anual para adaptação e resiliência nos países em desenvolvimento ultrapassa os US$ 194 bilhões.

Investimentos privados na redução do risco de desastres

O investimento privado nacional ou estrangeiro pode ter um papel decisivo na redução dessa lacuna de financiamento e no sucesso da redução do risco de desastres. Esse papel depende, no entanto, da redução os riscos (de-risking) dos projetos de investimento por meio de garantias, cofinanciamento e seguros; da estruturação de produtos financeiros direcionados, como resilience bonds e green loans; da integração sistemática da análise do risco de desastres na avaliação de crédito bancário e nas decisões de alocação de capital e do estabelecimento de classificações claras para a determinação de investimentos em resiliência.

Direcionado ao setor privado, o Guia sobre Finanças em Adaptação e Resiliência estabelece alguns critérios para auxiliar os agentes financeiros na determinação dos investimentos passíveis de financiamento. Os critérios de triagem (screening) estabelecem que os investimentos em redução de risco de desastres devem: [a] contribuir substancialmente para a adaptação e resiliência com redução efetiva de vulnerabilidades ou aumento das capacidades de resposta; [b] evitar a geração de impactos negativos acidentais a longo prazo (maladaptation), como dependência energética, exclusão social ou destruição ambiental; [c] respeitar estratégias nacionais e locais de adaptação climática; e [d] produzir impactos mensuráveis com indicadores qualitativos e quantitativos. Com base nesses critérios, o UNDRR produziu uma lista dos tipos de investimentos considerados capazes de contribuir para a resiliência em diferentes áreas da economia.

O arcabouço do UNDRR pode servir de inspiração para a adoção de políticas estatais de atração de investimentos privados direcionados à redução do risco de desastres. Nesse sentido, os Estados podem considerar algumas estratégias de atração de investimentos: [a] adoção dos critérios de triagem (screening) para autorização ou priorização de investimentos em redução do risco de desastres; [b] reforma de regras estabelecidas em contratos com o setor público para dimensionar de forma justa e previsível os riscos decorrentes de desastres climáticos; e [c] reestruturação das normas tributárias e fiscais para introduzir incentivos tributários em favor dos projetos que promovam a redução do risco de desastres.

Em um momento de falência das fórmulas tradicionais de atração e proteção de investimentos estrangeiros, estruturar mecanismos alternativos de atração de capital privado para a redução do risco de desastres representa um movimento estratégico. Essa estratégia permite transformar a resiliência em política de Estado e estruturar um ambiente normativo e institucional que atrai e direciona investimentos para prevenção de desastres climáticos. Sem essa moldura jurídica, o capital privado hesita, e o setor público atua apenas na resposta às tragédias. O combate aos desastres não se faz apenas com reconstrução pós-tragédia, mas com prevenção estruturada, regulação inteligente e alocação estratégica de recursos financeiros.